作者：燕麗^1,2，雷宇¹*，張偉²

單位：1 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃研究所

      2 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境研究中心 

引言

自2013年來，中國已經發(fā)生多次區(qū)域性大面積嚴重灰霾污染事件，灰霾污染成為中國公眾關注度更高的環(huán)境污染問題^[1,2]。研究顯示，在大氣污染最嚴重的京津冀區(qū)域，空氣質量很大程度上受到周邊區(qū)域的影響。如北京和天津以及河北東部城市，PM_2.5受外?。▍^(qū)、市）影響較大，區(qū)域傳輸對北京和天津的貢獻接近50%左右。通過模擬發(fā)現京津冀13個城市O₃污染受傳輸貢獻顯著(>80%)^[3,4]。建立橫向跨區(qū)域大氣治理的聯防聯控協調機制，是解決區(qū)域性大氣污染的重要手段^[5]。

黨中央、國務院對區(qū)域大氣污染防治高度重視，做出了一系列重要部署。2015年9月11日中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，建立污染防治區(qū)域聯動機制，完善京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域大氣污染防治聯防聯控協作機制，其他地方要結合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協作機制，在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點，統一規(guī)劃、統一標準、統一環(huán)評、統一監(jiān)測、統一執(zhí)法?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提出堅持源頭防治、綜合施策、強化多污染源協同控制和區(qū)域協同治理，持續(xù)改善京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原、長三角地區(qū)空氣質量。因此，建立健全區(qū)域大氣污染聯防聯控機制，推動區(qū)域空氣質量持續(xù)改善是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設的重要舉措。

本文系統回顧了我國區(qū)域大氣污染聯防聯控發(fā)展歷程，結合《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）以來我國區(qū)域大氣污染聯防聯控主要實踐，總結了空氣質量改善、統一標準體系建設、重污染天氣應急體系建設、環(huán)境監(jiān)管模式創(chuàng)新、科技支撐等方面取得的主要成效，基于未來我國區(qū)域大氣環(huán)境管理需求，從綜合管理體系、立法保障、規(guī)劃統籌、信息共享等方面提出進一步完善的對策建議。

01  區(qū)域大氣污染聯防聯控實踐與發(fā)展

我國區(qū)域大氣污染聯防聯控經歷提出、實踐、發(fā)展和完善四個階段，初步構建了區(qū)域協作機制，區(qū)域協作能力得到提升，但由于缺乏系統規(guī)劃和頂層設計，區(qū)域大氣污染聯防聯控長效管理機制亟待完善，區(qū)域合力治污局面尚未形成。

1.1區(qū)域協作理念形成階段（1996-2006年）
我國區(qū)域聯防聯控最早的實施案例，是在二氧化硫和酸雨控制地區(qū)實施分區(qū)域管理。1996年，國務院《關于環(huán)境保護若干問題的決定》和《環(huán)境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》，提出劃定酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)（“兩控區(qū)”）的要求。1998年國務院《關于酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)有關問題的批復》（國函[1998] 5號），明確了兩控區(qū)的劃定范圍、控制目標和控制要求等。

我國大氣污染防治區(qū)域協作理念的形成始于21世紀初。2002年，廣東省和香港特別行政區(qū)政府共同發(fā)布了《改善粵港珠江三角洲空氣質素的聯合聲明（2002-2010）》，確定了區(qū)域空氣質量改善的努力方向。在此基礎上，粵港雙方在珠三角地區(qū)，主要在空氣質量監(jiān)測、能力建設、交流培訓方面，共同組織開展了大氣環(huán)境管理合作。雙方合作持續(xù)至今，為推動珠三角地區(qū)空氣質量率先達標起到了重要作用。2006年《環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》提出，將統籌規(guī)劃長三角、珠三角、京津冀等城市群地區(qū)的區(qū)域性大氣污染防治。

1.2以重大活動為契機，積極探索區(qū)域聯防聯控階段（2008 -2020年）
充分利用重大活動空氣質量保障的契機，2008年“綠色奧運”保障，打破行政界限，華北六?。ㄊ校┖炇瓠h(huán)境保護合作協議，實施省際聯動、部門聯動，全面開展大氣污染綜合控制，確保奧運期間北京空氣質量明顯優(yōu)于往年同期水平。2010 年國務院辦公廳發(fā)布《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》（簡稱《意見》），《意見》提出建立統一規(guī)劃、統一監(jiān)測、統一監(jiān)管、統一評估、統一協調的區(qū)域大氣污染聯防聯控工作機制。《意見》的出臺為上海世博會、廣州亞運會等重大賽事和活動空氣質量保障，打破長三角、珠三角地區(qū)行政界限，實施大氣污染省際聯動、部門聯動，提供了重要依據。此后，在2015 年北京“九三”大閱兵、2016年杭州 G20 峰會、2017 年廈門金磚會議、2018 年青島上合峰會、2019 年武漢軍運會等活動中，均開展了區(qū)域性臭氧污染防治實踐，重點針對聯防聯控范圍、精準控制、濃度削峰、聯動方式等進行了探索。根據舉辦地大氣污染特征和空氣質量模擬等方法，劃定不同級別的管控范圍，摸排污染源底數，建立監(jiān)測預報、會商研判、應急管控以及數據實時分享和跨區(qū)域跨部門的聯動機制^[6]。上述成功經驗使我國在科學認識和防控能力上收獲了寶貴經驗，實踐表明強有力的區(qū)域聯防聯控與協同減排是有效遏制區(qū)域性大氣污染的根本出路。

1.3政策法規(guī)推動區(qū)域協作不斷深化階段（2012-2020年）
“十二五”以來，在一系列政策、法律、規(guī)劃的推動下，我國大氣污染防治區(qū)域協作不斷推進。2012年，原環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、財政部等聯合下發(fā)《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，劃定“三區(qū)十群”共13 個大氣污染重點控制區(qū)，提出“建立統一協調的區(qū)域聯防聯控工作機制”，深入推進大氣污染協同控制工作。2013 年，國務院發(fā)布了“大氣十條”，明確提出要建立區(qū)域協作機制，統籌區(qū)域環(huán)境管理。在此要求下，京津冀及周邊地區(qū)和長三角區(qū)域大氣污染防治協作機制先后成立，在實現區(qū)域內部門聯動和地區(qū)協作，推進大氣污染防治工作方面起到了重要作用。2015 年3 月，中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，提出強化統籌協調的治理措施，建立協調機制，形成有利于推進生態(tài)文明建設的工作格局，為環(huán)境協同治理提供了政策依據。我國2014 年修訂的《環(huán)境保護法》和2015 年修訂的《大氣污染防治法》均明確要求建立重點區(qū)域聯防聯控機制，實行統一規(guī)劃、統一標準、統一監(jiān)測、統一的防治措施，統籌協調重點區(qū)域內大氣污染防治工作。2016 年，“十三五”規(guī)劃明確提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構，推行全流域、跨區(qū)域聯防聯控和城鄉(xiāng)協同治理模式”。2018 年6 月，國務院印發(fā)的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，更加關注區(qū)域治理，要求建立完善區(qū)域大氣污染防治協作機制，并提出要制定京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治條例（圖1）。

黨的十九屆四中全會將完善污染防治區(qū)域聯動機制作為堅持和完善生態(tài)文明制度體系的重要內容。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會通過中共中央《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”。要求實施“最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”，完善污染防治區(qū)域聯動機制就是其中的重要內容之一。2020 年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》，在健全環(huán)境治理監(jiān)管體系中提出，推動跨區(qū)域跨流域污染防治聯防聯控。污染防治聯防聯控已成為構建現代環(huán)境治理體系的重要工作。

圖1  政策、法律、規(guī)劃對大氣污染防治區(qū)域協作的要求

1.4區(qū)域一體化發(fā)展推動協作機制不斷完善階段（2013 年至今）

按照黨中央、國務院的統一部署，在充分借鑒北京奧運會、上海世博會等空氣質量保障成功經驗的基礎上，我國先后建立了京津冀及周邊、長三角、珠三角等三大重點區(qū)域大氣污染防治協作機制，建立了信息共享、預警預報、應急聯動、環(huán)評會商、聯合執(zhí)法、聯席會議等工作制度，同時組織開展區(qū)域大氣污染傳輸影響機制研究，建立區(qū)域大氣環(huán)境管理平臺，推進區(qū)域大氣污染聯防聯控的科學決策（圖2）。

圖2  區(qū)域大氣污染聯防聯控協作機制

為深入貫徹京津冀協同發(fā)展，整合京津冀區(qū)域資源，提升綜合治污能力，經黨中央、國務院同意， 2018年7月3日，國務院辦公廳印發(fā)《關于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組的通知》，標志著由國務院副總理韓正擔任組長的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組正式成立，辦公室設在生態(tài)環(huán)境部（圖3）。同時設立了京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理機構。

圖3 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組組織架構

02  聯防聯控的工作內容和主要成效

為全面落實“大氣十條”和《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，針對重點區(qū)域秋冬季污染突出問題，持續(xù)開展了重點區(qū)域秋冬季大氣污染治理攻堅，統一治污措施，推進區(qū)域標準一體化建設、構建了完善的重污染天氣應急預警體系、創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管模式、強化科技支撐，從而推動重點區(qū)域空氣質量顯著改善。

2.1各項措施穩(wěn)步推進，重點區(qū)域空氣質量顯著改善
自2013年以來，我國陸續(xù)出臺了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》《京津冀大氣污染防治強化措施（2016-2017年）》《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》和京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)和汾渭平原秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案等重要文件，對區(qū)域大氣污染防治工作目標、重點任務措施和治理工程等實施統一要求和監(jiān)督考核。全面落實各項減排措施，標本兼治，著力推動重點行業(yè)超低排放改造、北方地區(qū)清潔取暖試點、老舊柴油車淘汰等重點工程，推動重點區(qū)域空氣質量得到顯著改善。

截止到2020年底，三大重點區(qū)域共完成5.19億kW火電裝機容量超低排放改造、3.95億t粗鋼產能超低排放改造；完成2532萬戶散煤替代，實現了京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原兩區(qū)平原地區(qū)散煤基本清零；淘汰國三及以下排放標準營運中型和重型柴油貨車100萬輛以上。監(jiān)測數據表明，2020年京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原PM_2.5濃度分別為51.3μg/m³、34.6μg/m³和48.3 ^[7]，與2015年相比明顯降低，下降比例分別為35.4%、32.3%和13.5%（如圖4所示），其中，北京市下降53%，珠三角PM_2.5濃度率先達標退出重點區(qū)域。2020年京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原重污染天數明顯減低，與2015年相比，分別降低5.7個百分點、1.4個百分點和1.4個百分點。重污染過程的峰值濃度、污染強度、持續(xù)時間和影響范圍均明顯降低。尤為突出的是2019年3月9日聯合國環(huán)境署發(fā)布的《北京二十年大氣污染治理歷程與展望》評估報告，其中強調北京市在五年內實現了國內外普遍認為難以完成的目標，2017年的PM_2.5年均濃度比2013年下降了35.6%，為世界其他城市的空氣污染治理提供了寶貴經驗。

圖4  2015-2020年重點區(qū)域PM_2.5濃度變化趨勢（注：以上數據均為實況數據）

2.2統一標準實現區(qū)域治污合力

統一標準是跨省重點區(qū)域大氣污染治理的出路^[8]，2013 年印發(fā)的《關于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》要求位于“三區(qū)十群”的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大行業(yè)以及燃煤鍋爐項目執(zhí)行大氣污染物特別排放限值；2018 年印發(fā)的《關于京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，在“2+26”城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。目前，固定源大氣污染物排放標準中有28 項標準規(guī)定了大氣污染特別排放限值，基本實現了重點區(qū)域污染防治技術要求的統一。

重點區(qū)域積極推進區(qū)域統一標準。2015年京津冀三地標準化主管部門聯合印發(fā)《京津冀區(qū)域共同制定地方標準有關事項的會議紀要》（京質監(jiān)發(fā)〔2015〕25號），確定了京津冀區(qū)域統一地方標準制定方式及要求，建立了京津冀區(qū)域環(huán)保標準合作機制。2017年京津冀三地共同制定了區(qū)域標準《建筑類涂料與黏膠劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標準》，并同步發(fā)布同步實施；長三角出臺了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)產業(yè)項目準入標準》，積極開展能源供應、建筑施工、汽車維修等領域行業(yè)污染物排放標準制定，研究和編制統一技術規(guī)范、統一標準修訂和發(fā)布流程等工作。2018 年 10 月，《長三角區(qū)域環(huán)境保護標準協調統一工作備忘錄》正式簽署，明確了長三角區(qū)域統一環(huán)境標準的機制。2019 年11月，長三角環(huán)境標準一體化研討會在上海市召開，在會議上達成了長三角區(qū)域環(huán)境標準一體化的工作計劃，其中將制藥工業(yè)大氣污染物排放標準一體化列為規(guī)劃的標準之一^[9]。2020年6月，長三角三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）共同簽署了《協同推進長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準一體化工作備忘錄》，出臺了生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準規(guī)范性文件，指導三省一市協同開展生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準工作。

2.3區(qū)域重污染天氣應對取得實質進展

2017年以來，不斷完善重污染應對體系建設，建立三大區(qū)域重污染監(jiān)測預警中心，形成覆蓋區(qū)域、省、市三級空氣質量重污染監(jiān)測預警能力，實現了空氣質量預報業(yè)務化，建成了大氣環(huán)境“空天地”一體化綜合觀測網，實現了實施掌握污染狀況和傳輸規(guī)律，快速分析污染組分和來源。建成了京津冀、長三角、華中、西南、西北等區(qū)域空氣質量預測預報中心，具備7-10天的空氣質量預報能力，成功保障了北京APEC 會議、南京青奧會、杭州G20 峰會、廈門金磚會議、青島上合峰會、上海進博會、武漢軍運會等重大活動的順利召開。

統一了重點區(qū)域預警分級標準，構建了重點行業(yè)績效分級管控體系，實現科學指導區(qū)域應急聯動。陸續(xù)出臺了《關于加強重污染天氣應對夯實應急減排措施的指導意見》（環(huán)辦大氣函【2019】648號）、《重污染天氣重點行業(yè)應急減排技術指南（2020年修訂版）》（環(huán)辦大氣函【2020】340號）等文件，按照分區(qū)指導、分類實施原則不斷推進和指導重點區(qū)域開展重污染天氣應預案修訂工作，強化重污染天氣應對，夯實應急減排措施和清單；構建了重點行業(yè)差異化分級管理體系，建立了覆蓋“2+26”城市、39個重點行業(yè)、20多萬家涉氣企業(yè)的應急減排清單，不斷提高環(huán)境管理精細化管理水平，改變了各地應急時間不同步、應急級別不相同等“應景式”混亂的重污染應對模式。

集成了立體觀測、氣象、排放、應急管控等多源大數據，建立重污染天氣應急管理技術支持平臺，實現了污染成因實時分析和應急效果快速評估。構建了預測預報、會商分析、預警應急、跟蹤評估的區(qū)域重污染應對機制，切實降低了重點區(qū)域重污染天氣發(fā)生頻率和嚴重程度。據不完全統計，2015-2020年間，全國重污染天數降幅超50%，其中京津冀及周邊地區(qū)重污染天數比例降低約6%。

2.4環(huán)境監(jiān)管模式得到不斷創(chuàng)新
為打破行政區(qū)限制，推動重點區(qū)域大氣污染防治工作有序推進，自2013年以來，通過開展聯查、互查行動，聯合打擊各類環(huán)境違法行為，妥善協調處理環(huán)境事件，并統一環(huán)境執(zhí)法尺度，每年冬季逐月對重點區(qū)域開展專項執(zhí)法檢查，并運用衛(wèi)星和無人機不定期開展檢查，產生了巨大震懾作用。此外，生態(tài)環(huán)境主管部門還與公安部聯合印發(fā)《關于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，提高執(zhí)法震懾力。2018年以來，圍繞秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案，形成了強化督查、巡查、專項督查、量化問題規(guī)定、信息公開、宣傳方案“1+6”方案體系，建立了排查-交辦-核查-約談-專項督查的五步法工作機制，重點針對固定源污染環(huán)保設施運行情況、散亂污企業(yè)取締、自動監(jiān)測設施安裝運行情況、重污染天氣應急預案執(zhí)行、排污許可證核發(fā)執(zhí)行、機動車及非道路移動機械冒黑煙、黑加油站情況等重點任務開展定點幫扶。此外，隨著夏季臭氧污染態(tài)勢日益加重，2020年啟動了夏季臭氧監(jiān)督幫扶工作，旨在聚焦重點區(qū)域，堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。

重點區(qū)域結合各地工作難點和需求，積極開展統一監(jiān)管。2015年京津冀三地建立聯動工作機制，確立了定期會商、聯動執(zhí)法、聯合檢查、重點案件回頭看、信息共享這5項工作機制。每年召開一次聯動執(zhí)法工作聯席會，確定下一年的工作重點，不定期組織開展聯動執(zhí)法。2019年京津冀三地的聯動層級進一步下沉到縣（市、區(qū)）一級，通州、大興、房山等與河北、天津相鄰的10個市縣建立了聯動執(zhí)法機制，對于交界處的環(huán)境問題的解決起到了巨大的推動作用。2021年京津冀三地率先建立了“京津冀三地新車抽檢抽查協同機制”，針對三地市場銷售車型，協同開展環(huán)保一致性檢查和在用符合性抽查，提升監(jiān)管效率，共同推動區(qū)域新車排放達標監(jiān)管。2020年長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)啟動了“跨省統一環(huán)境執(zhí)法”模式，由浙江省嘉善縣、上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)三地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員組成的綜合執(zhí)法隊，對示范區(qū)開展跨界聯合現場檢查行動。川渝地區(qū)簽訂了《深化川渝兩地大氣污染防治協議》，組織毗鄰地區(qū)城市生態(tài)環(huán)境局，對重點區(qū)域、重點行業(yè)、重大問題開展聯動交叉幫扶，推動川渝地區(qū)空氣質量改善。

2.5科技支撐取得顯著效果
為進一步厘清大氣污染成因，推動京津冀及周邊地區(qū)大氣重污染的突出難點，2017年原環(huán)境保護部啟動了“大氣重污染成因與治理攻關項目”。經過三年的不懈研究和探索，初步實現空間上城市尺度、時間上污染過程尺度的大氣污染物理化學特征精細化描述，量化污染物一次排放和二次轉化對重污染天氣形成的具體作用；開展衛(wèi)星遙感監(jiān)測、網格化監(jiān)管、實地核查等，建立了各類空氣污染源活動水平數據庫，編制完成城市區(qū)縣級高精度、高分辨率涵蓋各項污染物的排放清單，實現污染源排放量動態(tài)更新，摸清了污染底數；建立了“預測預報-會商分析-預警應急-跟蹤評估”全過程重污染天氣應對技術體系，全面支撐多部門、多行業(yè)聯合應對和區(qū)域應急聯動^[10]。依托現有健康監(jiān)測項目，通過加密調查、回顧性分析，評估大氣污染，尤其是重污染天氣對不同人群生物效應指標的影響研究，深化大氣污染對居民健康影響研究。創(chuàng)新科研組織實施機制，開展了“一市一策”跟蹤研究，促進科研與應用深度融合，有力助推了藍天保衛(wèi)戰(zhàn)圓滿收官，為“十四五”大氣污染防治工作奠定了技術基礎。

03  完善區(qū)域大氣污染聯防聯控機制的建議

我國重點區(qū)域大氣污染協作實踐體現了對區(qū)域環(huán)境治理的高度重視和參與，但由于區(qū)域協同組織結構功能性不足，主體性因素單一，導致區(qū)域協作內在驅動力不足，治理效果持續(xù)性不夠^[11-14]。隨著區(qū)域性大氣污染問題的日益復雜，需要從規(guī)劃、制度、法律、技術等層面加強統籌融合，逐步構建區(qū)域性大氣污染綜合管理體系。

3.1科學劃定重點區(qū)域，實行分類管理
當前我國PM_2.5污染形勢尚未根本好轉，O₃污染形勢日益嚴峻，由于O₃和PM_2.5污染的區(qū)域既存在高度疊加又有一定差異，因此需要根據地形地貌、氣象條件、大氣污染傳輸等特征，科學劃定大氣污染防治區(qū)域，按照區(qū)域范圍、污染程度等，實行分級分類管理^[21]。建議將京津冀晉魯豫地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、東北地區(qū)、成渝地區(qū)、烏昌石地區(qū)、烏海-石嘴山地區(qū)劃定為大氣污染防治重點區(qū)域，實行分類管理，協同控制PM_2.5和 O₃。京津冀及周邊大氣污染防治領導小組統籌領導京津冀晉魯豫地區(qū)大氣污染防治；繼續(xù)發(fā)揮長三角、珠三角區(qū)域大氣污染防治協作小組作用；建立東北地區(qū)、成渝地區(qū)區(qū)域大氣污染防治協作小組，貫徹落實全國大氣污染防治總體要求，東北地區(qū)需加大秸稈禁燒監(jiān)管力度；烏昌石地區(qū)、烏海-石嘴山地區(qū)大氣污染防治工作由所在省級生態(tài)環(huán)境主管部門統籌領導，重點加大燃煤和工業(yè)污染防治力度。將粵港澳大灣區(qū)設定為空氣質量改善先行區(qū)，努力建成全國區(qū)域污染防治示范區(qū)，為未來全國空氣質量持續(xù)改善積累重要經驗。

3.2建立區(qū)域大氣污染綜合治理體系
以重點區(qū)域空氣質量改善和污染聯防聯控為工作重點，制定統一規(guī)劃、統一標準、統一監(jiān)測、統一污染防治措施。制定季節(jié)性區(qū)域大氣污染強化方案，建立季節(jié)性區(qū)域重污染天氣應急機制。相關協作機制負責研究審議區(qū)域大氣污染防治實施方案、年度計劃、目標、重大措施，以及區(qū)域重點產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大項目建設等事關大氣污染防治工作的重要事項，部署區(qū)域重污染天氣聯合應對工作。積極推動制定區(qū)域統一的大氣污染物排放標準，協調各地在制修訂行業(yè)大氣污染物排放標準時要充分協商、步調一致，建議交界地區(qū)執(zhí)行統一的管理要求。加強交界地區(qū)重點涉氣新建項目以及傳輸通道城市內，對下風向空氣質量影響大的新建高架源項目環(huán)評會商。健全區(qū)域聯合執(zhí)法信息共享平臺，實現區(qū)域監(jiān)管數據互聯互通，開展跨區(qū)域大氣污染專項治理和聯合執(zhí)法。推進區(qū)域環(huán)境基礎設施建設，探索共建共治行政區(qū)劃邊界地區(qū)的環(huán)境基礎設施。鼓勵創(chuàng)新區(qū)域大氣污染聯防聯控的多元治理模式，發(fā)揮社會組織在區(qū)域聯防聯控中的作用。加強部?。▍^(qū)、市）聯動，建立問題導向、定期溝通、常態(tài)高效的協調對話機制，引導形成區(qū)域大氣污染治理合力。加大大氣污染防治專項資金支持力度，積極探索大氣污染生態(tài)補償機制，調動區(qū)域大氣污染治理的積極性。

3.3盡快制定并出臺區(qū)域性大氣立法
作為區(qū)域環(huán)境治理的根本保障，中國現有的環(huán)境法律尚未清晰界定區(qū)域環(huán)境治理的主體和權責。我國新修訂的《大氣污染防治法》專門設立了“重點區(qū)域大氣污染聯合防治”的章節(jié)，但關于加強區(qū)域“聯防聯控”的相關規(guī)定較為空泛，法律責任模糊，可操作性不強，難以保障落地執(zhí)行，削弱了政策的效力。我國新《環(huán)境保護法》增加了建立跨行政區(qū)域聯合防治機制的原則性規(guī)定，但沒有設立區(qū)域大氣污染聯防聯控的章節(jié)甚至專門的條文。當前，區(qū)域大氣污染聯防聯控是通過行政命令、指導意見和一些臨時措施來配置大氣污染聯防聯控領域的權力義務，這種制度設計決定了在短期內可能會有效果，但長遠來看，必須用專項立法取而代之?！洞蜈A藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》提出制定京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治條例，為我國開展區(qū)域大氣立法研究提供了主要依據，2020年由京津冀三地協同起草、同步審議，同步施行的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例，作為我國首部區(qū)域協同，統一對有關污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法，為我國研究制定區(qū)域大氣立法奠定了良好基礎。建議盡快制定并出臺《京津冀大氣污染防治條例》，明確界定各級人民政府和有關部門的權利和義務，提出區(qū)域大氣污染協同治理政策工具，統籌解決區(qū)域大氣污染的關鍵問題，并為地方立法提供上位法依據。

3.4建立統籌融合的區(qū)域規(guī)劃體系
實踐表明，解決區(qū)域大氣污染防治不僅需要環(huán)保、發(fā)改、能源、工信、財政等相關部門分工合作，而且需要區(qū)域內各行政區(qū)統一目標、統一行動^[15-20]；但受傳統管理的限制，現行大氣污染防治規(guī)劃以行政區(qū)為基本單元，掣肘區(qū)域資源整合和一體化發(fā)展，區(qū)域內各省份各自為政、封閉式發(fā)展，導致區(qū)域內存在盲目競爭、結構失調、規(guī)模失控、環(huán)境惡化等問題^[17]。為此，需要從區(qū)域整體上進行頂層設計，統籌考慮區(qū)域資源稟賦、自然環(huán)境、能源結構、產業(yè)結構、經濟發(fā)展水平、環(huán)境管理水平等因素，堅持區(qū)域整體性和協同性，制定區(qū)域大氣污染防治統一規(guī)劃，確定區(qū)域中長期空氣質量改善路線圖，同時考慮社會發(fā)展實際和目標，以及民眾對于環(huán)境及其社會經濟各方面的現實意愿，制定區(qū)域內各行政轄區(qū)協商一致的整體目標；基于區(qū)域整體大氣質量目標實現的社會成本最小化、減排責任公平化，控制標準一體化，發(fā)展權益均等化等基本原則，通過具體的政策手段推動區(qū)域大氣環(huán)境質量整體改善^[22-25]。

3.5完善區(qū)域信息共享平臺
大氣環(huán)境管理信息能夠及時、透明和完全共享是區(qū)域聯防聯控高效開展的前提和基礎。建議圍繞區(qū)域大氣環(huán)境管理要求，依托環(huán)境保護專網，建立區(qū)域環(huán)境信息共享平臺，集成區(qū)域內各地環(huán)境空氣質量監(jiān)測、重點源大氣污染排放、重點建設項目、機動車環(huán)保標志等信息，完善區(qū)域環(huán)境信息共享機制。京津冀、長三角等重點區(qū)域可以依托中國環(huán)境監(jiān)測總站建設環(huán)境信息共享平臺，定期開展區(qū)域社會經濟發(fā)展和環(huán)境保護綜合規(guī)劃、對策與決策分析，定期向區(qū)域內各級人民政府、公眾發(fā)布區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管情況和質量狀況。其他城市群依托各省環(huán)境監(jiān)測中心等建立環(huán)境信息共享平臺，促進區(qū)域內各地市之間的環(huán)境信息交流。

04  結論

國內外實踐表明區(qū)域聯防聯控是解決區(qū)域大氣污染問題的重要手段，當前我國PM_2.5污染形勢尚未得到根本控制，O₃污染形勢日益嚴峻，協同解決PM_2.5和O₃污染是我國“十四五”乃至未來很長時間的大氣污染防治重點。建議進一步完善我國區(qū)域大氣污染聯防聯控機制，通過構建區(qū)域大氣污染綜合管理體系、立法保障區(qū)域聯防聯控工作、加強頂層設計統籌融合各項環(huán)境管理制度以及推進區(qū)域信息共享等工作，協調平衡區(qū)域環(huán)境治理利益機制，促進NO_x和VOCs持續(xù)減排，有效降低京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原等重點區(qū)域PM_2.5和O₃濃度，促進全國和重點區(qū)域大氣環(huán)境質量日益改善。